未来的欧洲FDI甄别机制：解决方案还是问题？

Carlos Esplugues

与其他国家的讨论一致，^[1]流入欧洲经济战略部门的FDI增加，这引发了关于建立欧洲级别FDI甄别机制的讨论，以维护国家安全和/或公共秩序。一些并购受到了特别关注，如涉及关键基础设施、技术和投入或获取敏感信息的，投资者受外国政府控制的并购，或针对欧盟经济部门的并购。2017年9月，欧洲委员会向欧洲议会提交了关于FDI控制条例的提案。^[2]在欧盟普通立法程序的框架内，在机构间谈判之后，欧盟于2018年11月20日就该提案的修订版达成了政治协议。^[3]可以预见到，该修订案文将在2019年2月底之前由议会和理事会谈论通过，然后作为一项条例颁布。

通过2009年的《里斯本条约》，欧盟成员国将对FDI问题的权限移交给欧盟，但在一些问题上由于相互矛盾的利益和意见而存在分歧。特别是，一些成员国希望欧盟对投资保持友好，而其他成员国希望保护自己在某些行业免受外国控制。此外，采用共同的FDI甄别框架，旨在解决欧盟内部在该领域缺乏协调的问题，同时保证外国投资者的法律确定性和可预测性，这与成员国希望完全自主决定接受哪些投资的愿望相冲突。

关于是否建立FDI甄别机制以及在机制设计问题上均缺乏共识，这在原始提案中就有所体现，并且在修订后的提案中这一问题仍然十分突出。对此，委员会进行了一定妥协，力求在欧洲现状内实现该领域的艰难平衡：案文明确承认仅成员国有责任管理其国家安全，并承认其在这方面的最终决策权，即决定是否创建国家甄别机制和是否实施其决策。^[4]

该提案涉及的范围有限，因为它是欧洲的某些特定战略部门交流FDI提案信息的机制。然而，它存在结构性问题，这引起了对其实用性和实现其目标的可用性的一些怀疑。其中，两个问题特别重要：

· 该提案预见到委员会与成员国之间、成员国之间以及与议会之间的合作，因此最终依赖于成员国的合作意愿。成员国一般有义务向委员会和其他国家通报信息，重要信息包括拟议投资所针对的部门和成员国，以及外国投资者的价值、所有权结构和资金。对于委员会或其他国家的意见，成员国必须进行“适当考虑”或承担“最大责任”—但它们无须被迫遵循这些意见，仅在它们不这样做时提供书面解释即可。^[5]此外，通过借鉴“条约” 中关于欧盟运作的第346（1）条，成员国可以限制它们提供的信息。

· 由于法规覆盖的部门有限，并且评估投资提案的标准缺乏广度，这些问题更加突出。这带来了将甄别范围扩展到安全或公共秩序问题之外的风险。^[6]

对于旨在建立有效的FDI信息交换机制的提案，至少应进行四项重大改革：

· 关于成员国FDI何时可能影响欧盟或其他成员国的安全或公共秩序，应采用明确的共同规则。

· 对委员会和成员国的任何义务，应在法规框架内对其进行明确界定，并使其具有强制性。在该体系下，成员国不能完全依赖其自身意愿来提供信息、考虑意见和评论、或对不遵守的情况进行解释。因此，应对成员国忽视评论和意见的能力设置最大限度，并且这一能力应有法规本身确定的一些有限和客观的理由作为依据。

· 对适用本法规所获得的机密信息，应通过协商确定对其进行全面保护的规则。

· 外国投资者可以对甄别决定寻求司法赔偿，应确保其合法权利。

该提案是建立未来欧洲FDI甄别机制过程中的第一步。但是，根据其目前的版本，它可能会增加国家评估程序的持续时间和复杂性，并产生更多的问题，而非解决方案。

（南开大学国经所陈江滢翻译）